一、引言

《江苏高教》2007年第5期刊登了冉亚辉、易连云老师《取消高校行政级别是一个短视的观点》的文章（以下简称冉文）。冉文是截至目前少有的为高校行政级别正名的文献。文章作者开门见山地指出，将高校的行政级别作为中国高校内部行政化的充分条件是对高校行政级别作用的深层含义的不了解。冉文认为给高校设置行政级别（厅局级或副部级）的背后真实原因是：其一是中国高校的政治地位相当于省部级下面的厅局级单位（或副部级），即高校的重要性和复杂性同这些行政单位相当；其二是中国高校的校长既是教育家，也是社会主义政治家，校长职位需要对应于厅局级或副部级的能力和资历的高价人才担任。^[1]冉文在简要评述取消高校行政级别的理由之后鲜明地亮出了文章的中心观点：高校的行政级别如果取消，将给高校带来一系列的负面效应，如果高校的行政级别丧失，将导致高校的集体矮化和教育行政部门的集权化，大学社会职能和发挥将受到严重制约，知识分子的地位将集体下降。在讲究行政级别高低的中国，高校较高的行政级别是自己的一道有效保护伞。^[2]

在批判国家赋予高校行政级别近乎成为主流的情况下，冉文为高校行政级别辩护，不仅表现出了作者的道德勇气，也体现出了作者的学术创新。我们可以这样认为，冉文主旨在于强调高校行政级别的保护功能。但行政级别是否真正成为高校的一道有效保护伞需要进一步地讨论，如果说行政级别不足以维护高校的自治，那么它是否担负着更为实际的其他功能？

二、高校行政级别无法承受保护高校办学自主权之重

冉文认为，“在中国，较低行政级别的机构一般不会也不敢干涉较高行政级别的单位。如果高校失去这道保护伞，学校将在招生、经费划拨、治安、学生就业、学校发展等方面受到教育行政部门、当地政府、其他政府部门的强力干涉，高校将失去办学自主权。高校的学术权力和大学的自治必将成为一句空话。”^[3]按照冉文的逻辑，高校享有行政级别就能阻抗行政部门的干涉，高校就能保住办学自主权，高校的学术权力和大学的自治就不是空话。显然，这个逻辑缺乏现实的依据，纵使那些副部级的高校，其办学自主权和《中华人民共和国高等教育法》所规定的尚还存在很大的差距。我们认为，高校的行政级别，不仅在实践中无法实现保护的预期，而且作为一项制度安排，它也经受不住制度伦理的考量。

尽管在某些特定情况下高校享有行政主体的资格，比如，高校在依据《中华人民共和国学位条例》决定是否授予申请人学位证书的时候，就是一种通过法律授权的行政主体，但高校毕竟是事业单位。作为事业单位的高校，相对行政机关而言，掌握的社会资源和分配社会资源的权力十分有限，很难对社会其它组织和个人产生较为直接的利益影响。赋予高校厅局级或副部级的行政级别，仍然无法提高高校的行政影响力。正如冉文所言，“事业单位的行政级别只是单位社会地位和社会影响力的一种外在表现,高校有无行政级别都不能改变高校的本来性质,高校的行政级别也不能够改变其对于外界没有行政权力的现实,也即高校的行政级别只是高校的一种社会地位的标签和象征,并没有实质上的行政权力意义。”^[4]因此，没有行政权力的行政级别就犹如没有保障的权利一样，尽管行政级别高的高校在争取办学资源等方面的话语权要高于那些行政级别较低的高校，以及鉴于象征的意义，在有行政机关和高校共同参加的会议中，行政级别高的高校的校领导可能会被安排在行政级别低的行政机关负责人的前面。

一旦涉及到对高校的管理与协调方面，高校的行政级别就失去了冉文所期待的保护功能。高等教育是一种资源依赖性强的事业，高校是强资源依赖性的组织。从资源投入的结构上来看，尽管高校在获取横向合同经费、吸收社会捐赠等方面有了很大改观，但政府的财政投入仍是主要部分，原来高度集中的计划管理体制在高校也并没有发生大的变化。国家本科教学质量评估、本专科专业的设置、硕士点博士点的设置、国家级和省级重点学科的审批、科研项目的立项与审批、科研成果的评奖等等, 这些重要的权力和资源仍然集中在国家有关部门手中。只要国家有关部门手中掌握着能决定高校命运的重要权力和资源,拥有较高行政级别但缺乏决定自身命运的重要权力和资源的高校就无法实现自主办学的夙愿。这已为古今中外高校发展历史所反复证明。

如果说赋予高校行政级别是为了维护高校的社会地位，保护高校的办学自主权，那国家为何赋予不同高校不同的行政级别呢？难道说不同高校的办学自主权需要不同程度地维护，为了更好地保护一些高校的办学自主权，国家就赋予这些高校副部级的行政级别，而赋予其他高校厅局级的行政级别？我们是不是还可以这样认为，厅局级高校的办学自主权受到侵害是尚可接受的，要不然我们为何不赋予他们副部级或更高的行政级别呢？所有这些疑问都涉及到给高校设置行政级别的制度安排的制度伦理问题。

高校办学自主权，顾名思义，是高校根据自身功能定位在履行社会角色过程中所享有的基本权利，在各自的办学过程中，办学自主权都应该是完整的，也是平等的。办学自主权之于高校正如人权之于人，而人之人权不会因为人的性别、民族、能力、财产状况等有所区别。《中华人民共和国高等教育法》规定了高校办学自主权的主要内容，但也并未以行政级别的高低来区别对待。如果说为了保护高校办学自主权而赋予不同高校不同行政级别表明政府在承诺保护高校办学自主权上的力度是不同的话，这样的制度安排本身就是不正义的，它将行政级别低的高校置于了不利的地位。不仅如此，这种制度还破坏了高校之间的有序竞争，产生了本可以因高校之间公平竞争而带来的国家和社会收益方面的损失。

冉文在引用原四川大学校长卢铁城的话“国家把川大定位为副部级大学,只是说明了国家对川大的重视。事实上,川大就是一个基层单位。面对众多的领导部门,学校办事离不开各部门的支持,哪个方面都要很好尊重”之后指出，“副部级的川大在现实中尚且如此,如果真的取消了高校的行政级别,可以肯定,高校的领导部门将呈几何级数增长”。^[5]“副部级的川大在现实中尚且如此”，那么厅局级的高校就更不用说了，既然“高校的行政级别是减少大量外部行政干涉的必要前提”，那将所有高校设置为正部级的行政级别或者更高不是更有利于维护高校的办学自主权吗？为了减少外部行政干涉，就给高校设置行政级别，照此看来，为了减少行政侵权，是不是也要给公民和企业赋予行政级别呢？从高校内部来说，为了维护教授及其学术共同体的学术权力，减少行政权力对学术权力的不当干涉，是不是要赋予每位教授一定的行政级别呢？这一系列追问可以让我们更加清醒地认识到高校的行政级别是无法承受保护高校办学自主权之重的。

                         三、高校行政级别的激励功能

维护高校的办学自主权，不是行政级别能够解决的，最为根本的还是要转变政府职能，依法实施对高等教育的宏观管理。从制度发生学的角度看，作为一项制度安排的高校行政级别，一定有其存在的价值。如果高校行政级别不具有保护功能，那它的价值何在呢？本文认为，高校的行政级别具有不可替代的激励功能。

通过比较正局级高校和副部级高校，我们发现所谓的正局级和副部级，事实上对副校级及其以下干部没有实质影响，在正局级和副部级高校里，副校级干部一般都是享受副局级待遇，二级单位负责人一般享受正处级待遇，不同的只是高校一把手（校长和党委书记，为行文方便，下文仅提校长）所享受的行政级别不同而已。这似乎是表明除了为了体现不同高校的社会地位外，给高校设置行政级别还是一种针对校长的特殊制度安排。

高校校长是国家在高校中的代理人，他们之间是一种委托——代理关系。詹森和马克林把代理关系定义为一个人或较多的人（即委托人）聘请别的人（即代理人），代理他们来履行一些服务，包括把一些决策权委托给代理人。如果关系的双方都是效用最大化的追求者，就有充分的理由相信代理人不会总是以委托人的最大利益为转移。^[6]委托—代理问题由此而生。校长对于一所高校的发展意义重大。如何激励校长更高效地工作，薪酬激励是一个方面。高校控制权也能构成对校长努力和贡献的一种回报。这里的基本机制是：校长对高校承担的责任和所做的贡献，与他事实上得到的高校控制权有正相关关系。显然，控制权回报作为对高校校长贡献的一种激励，其激励有效性和激励强度取决于高校校长的贡献和他得到的高校控制权之间的对称程度。由于“控制权”并不带来相应的“剩余索取权”，因为在高校中消除剩余索取权，就避免了捐赠者和政府与剩余索取者之间的代理问题，也弱化了捐赠者和政府与高校经营者之间的代理问题,^[7]那么所谓“控制权回报”不就意味着以继续“在岗”工作作为对校长努力工作的回报吗？而在什么意义上“以工作权回报工作”才能被看作一种激励机制呢？高校校长是提供决策性判断的“某项事业的实施者”。决策性判断的实质是不仅受客观信息的支配，而且受主观信仰支配的活动。因此，“大教育家精神”包括事业企图心、自信心、敬业精神、人生理念等就成为“高校校长”概念的组成部分。“大教育家精神”虽很主观，难以度量，但其所做“判断性决策”的结果——高校的竞争状态，却由于必定要通过在不确定的市场环境的“生存检验”^[8]而可以被观察。问题是，拥有较多“大教育家精神”存量的潜在高校校长必须首先获得一个控制高校的机会，才能按照他的判断性决策配置高校资源。在这里，高校控制权可以被理解为在市场上出售“大教育家精神”的机会权。正是在这个意义上，控制权才能构成对高校校长的激励。

但是，高校控制权本身能对高校校长构成激励的前提条件是这些校长拥有潜在的“大教育家精神”。长期的计划经济体制造成了高校是行政附庸的局面，浓厚的“官本位”思想使得“大教育家精神”没有合适的生成土壤。因此，高校控制权本身在中国政治传统下对高校校长只能是一种弱激励。

国家赋予高校行政级别，意味着高校校长也具有了相应的行政级别，而高校校长获得行政级别与校长被国家纳入到官员治理范围是同构的，这样高校校长与各级政府以及国有企事业单位领导之间就具有了相互流动的平台，在一定程度上拓展了高校校长的政治空间。现任教育部部长周济、科技部部长万钢以及复旦大学校长杨玉良的晋升路径典型地反映了这种流动性。高校校长、政府和其他国有单位领导之间的流动是一种晋升锦标赛的结果。“晋升锦标赛作为一种行政治理模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定。”^[9]为什么高校校长只有获得了行政级别才能进入晋升锦标赛呢？这和我国的干部管理制度有关。与西方政治家参加竞选而不需要任何事先的政府部门的级别或经历作为前提不同，中国的官员晋升是依次渐进的，没有厅局级行政级别的官员不可能晋升为省部级干部，当然不排除极少数破格晋升的情况。行政级别对于官员而言是相当重要的，较高的行政级别，不仅意味着较高的政治待遇，也意味着获得了晋升到更高一级职务的资格。

作为一种强激励的晋升锦标赛之所以能够激励高校校长努力工作，与我国官员治理特点有密切关联。“中国政府官员处于一个非常封闭的‘内部劳动力市场’，即一旦被罢免、开除，就很难在组织内部找到其他工作，作为官员个人也不能随意选择退出已有的职位，仕途内外存在巨大的落差，产生一种很强的‘锁住’效应，造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会。”^[10]此外，仅求保住职位对于官员而言不是一个明智的选择，这不仅是因为国家对官员任期有一定的规定，国家对每一级别的干部也有任职的最高年龄的限制。随着国家对干部年轻化的强调，如果官员不能在一定年龄晋升到一定级别，那么他就很可能永远失去晋升机会。因此，官员必须在任内努力工作，做出政绩，争取成为每一轮晋升锦标赛的优胜者。不能将高校控制权本身作为强激励的校长也必定存在如此这般的倾向。

赋予高校行政级别尽管是主要针对校长的一种特殊的激励制度，但晋升锦标赛会内生地生产出一种扩散和维持这种激励制度的积极因素。^[11]一方面，校长晋升到更高一级的职务会对学校其他各级领导产生示范效应。另一方面，校长晋升到更高一级的职务，可能会成为决定学校其他领导晋升命运的评判者，由于他们是这种激励制度的成功者,维护其正常运行自然符合他们自身的偏好和既得利益。

晋升锦标赛引起了高校之间的激烈竞争。如各高校之间在办学规模、科研立项、院士人数、SCI等论文数量、成果评奖等方面的竞争，都体现了高校领导在追求政绩方面的倾向。高校的任务是多维的，也具有很大的模糊性，那么为什么高校领导在这些方面予以关注呢？晋升锦标赛的获胜标准是由上级政府决定的，为了节约管理成本，那些不易测度的指标就被排除在考核范围外了。所以追求上级部门能够测度的指标就成为了高校领导的晋升策略。由此看来，要使高校行政级别的激励功能和高校内在发展规律保持一致，需要政府在晋升锦标赛的考核指标优化上做出更大努力。

[参考文献]

[1][2][3][4][5]冉亚辉，易连云.取消高校行政级别是一个短视的观点[J].江苏高教，2007，（5）：6-8.

[6] Jensen,M.C.＆W.Meckling.(1976),Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure, the Journal of Financial Economic,vol.3：305-360.

[7]Fama, E.F.＆Jensen，M.C.(1985), Organizational Costs and Investment Decisions, Journal of Financial Economics, vol.14：101-119.

[8]Alchian,A.A.(1950), Uncertainty, Evolution and Economic Theory, Journal of Political Economy, 58(June):211-222.

[9][11]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）：36-50.

[10]Zhou, Li-an (2002), Career Concerns, Incentive Contract, and Contract Renegotiation in the Chinese Political Economy, Ph.D. thesis,StanfordUniversity.

                                                                              《江苏高教》2009年第6期